Evo detaljnog pojašnjenja zašto se potpore isplaćuju po hektaru

Zašto Bruxelles odlučuje o pravilima koja vrijede na hrvatskim farmama i zbog čega se stalno mijenjaju? Iz kojeg razloga poljoprivrednici više ne dobivaju potpore za ono što proizvedu i zašto se agrar više ne može financirati kao prije.

Odgovore na ova pitanja ponudio je Krešimir Ivančić, konzultant za Zajedničku poljoprivrednu politiku (ZPP) i kohezijsku politiku EU-a, u predavanju održanom u sklopu Svjetskog kongresa agrarnih novinara u Hrvatskoj, IFAJ Croatia.

Da bismo razumjeli današnja pravila, moramo se vratiti u vrijeme kada je Europi nedostajalo hrane, a cilj poljoprivredne politike bio je jednostavan: proizvesti dovoljno za sve. No, put od nestašice do viškova pokazao je da ni poticanje proizvodnje nema smisla bez ravnoteže na tržištu.

Od gladi do brda maslaca

Nakon Drugoga svjetskog rata Europa je bila razorena. Siromaštvo je bilo veliko, nezaposlenost visoka, a nestašica hrane svakodnevica brojnih stanovnika.

U takvim je okolnostima francuski ministar vanjskih poslova Robert Schuman došao na ideju koja će postati jednim od temelja europskog povezivanja. Ugljen i čelik, ključne sirovine za ratnu industriju, trebalo je staviti pod zajedničku upravu kako bi se smanjila mogućnost da države ponovno zarate.

Ideja je bila jednostavna: umjesto da svaka država sama kontrolira te resurse, njima će upravljati zajedno.

Šest država – Francuska, Njemačka, Italija, Belgija, Nizozemska i Luksemburg – potpisalo je 1951. godine sporazum o osnivanju Europske zajednice za ugljen i čelik. Time je započeo proces povezivanja koji je postupno prerastao u današnju Europsku uniju.

Godine 1957. potpisan je Rimski ugovor, kojim je osnovana Europska ekonomska zajednica, dok je naziv Europska unija uveden tek Ugovorom iz Maastrichta, koji je stupio na snagu 1993. godine.

Poljoprivreda je od početka bila važan dio tog dogovora. Francuskoj je trebalo tržište za njezine poljoprivredne proizvode, dok je Njemačka željela tržište za industrijske proizvode. Zajednička poljoprivredna politika bila je dio šireg kompromisa između dviju država.

"Danas možemo biti zadovoljni što je tako odlučeno”, ističe Ivančić.

Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) pokrenuta je 1962. godine, kada su dodijeljene i prve potpore. No, njezini ciljevi nisu bili samo povećati proizvodnju. Trebalo je osigurati stabilno tržište, dostupnu hranu i pristojan život poljoprivrednicima.

Pet ciljeva koji vrijede i danas

Rimski ugovor postavio je temelje pet ciljeva ZPP-a: povećanje poljoprivredne produktivnosti, osiguravanje primjerenog životnog standarda poljoprivrednika, stabilizacija tržišta, dostupnost poljoprivrednih proizvoda te razumne cijene za potrošače.

"Ovih pet ciljeva nije se promijenilo od 1957. godine do danas. Rimski ugovor tretiramo gotovo kao nekakav ustav. Nije to doslovno ustav, ali obvezuje sve države članice na jednak način. Mijenjati takve temelje nije nimalo jednostavno. Zato su ciljevi postavljeni još tada, a vrijede i danas”, objašnjava Ivančić.

Među njima danas posebno ističe osiguravanje pravednog dohotka poljoprivrednicima.

Prema podacima koje je iznio u predavanju, prosječni dohodak u poljoprivredi diljem Europe 2007. godine iznosio je tek 60 posto dohotka u ostatku gospodarstva.

"To znači da poljoprivrednik, za sav svoj rad uložen u proizvodnju hrane koju svi jedemo, zarađuje tek 60 posto onoga što bi, primjerice, zaradio rudar u rudniku ugljena ili radnik u nekom drugom sektoru”, navodi on.

Naravno, riječ je o prosječnim vrijednostima koje nisu u potpunosti usporedive. Ipak, upravo se u tome krije logika javne potpore poljoprivredi: omogućiti proizvodnju hrane po cijenama prihvatljivima potrošačima, a istodobno osigurati da poljoprivrednici mogu pristojno živjeti od svojega rada.

Kada je više značilo manje

Izvorna Zajednička poljoprivredna politika počivala je na ideji da Europa mora proizvoditi više hrane.

Od 1962. do 1986. godine proizvodnja se poticala i zajamčenim cijenama. Pojednostavljeno, poljoprivrednici su imali sigurnost da će za određene proizvode dobiti unaprijed određenu cijenu, pa su proizvodili ono što je bilo subvencionirano.

No, takav je sustav imao i svoju lošu stranu.

Ponuda je postala prevelika, potražnja nedovoljna, a tržišne cijene počele su padati. Europa je od nestašice hrane 1950-ih stigla do golemih viškova 1970-ih i 1980-ih.

"Došli smo od situacije u kojoj nismo proizvodili dovoljno hrane do toga da smo imali doslovno planine maslaca i, slikovito rečeno, jezera vina”, slikovito opisuje Ivančić. Viškovi maslaca bili su toliko veliki da su postojale i fotografije pravih planina tog proizvoda.

No, takva je proizvodnja imala ekonomsku posljedicu: što je više robe stizalo na tržište, to je njezina cijena više padala. Ako poljoprivrednici proizvode sve više, a za tu robu nema dovoljno kupaca, rezultat može biti upravo suprotan od željenoga – niže cijene i slabija zarada.

"Moramo imati na umu da nije dobro poljoprivrednike plaćati bez jasnog cilja. Ako ih potičemo da proizvode određenu robu, to će u konačnici dovesti do pada njezine tržišne cijene”, upozorava.

Pad sa 73 posto udjela proračuna na 24

Koliko se promijenila uloga poljoprivrede u europskim politikama, najbolje pokazuje proračun.

U počecima je ZPP zauzimala oko 73 posto proračuna tadašnje Europske ekonomske zajednice. Zajedničkih politika bilo je mnogo manje nego danas, a poljoprivreda je bila jedan od ključnih razloga za povezivanje država.

U 2023. godini njezin je udio u proračunu EU-a iznosio oko 24 posto. Ivančić kaže da to ne znači da je poljoprivreda izgubila važnost.

"Došli smo do točke u kojoj Europska unija jednostavno više ne može financirati poljoprivrednu proizvodnju na isti način kao prije. Postoje i drugi ciljevi koji su danas važni”, kaže ovaj konzultant i nekadašnji pomoćnik ministra za ruralni razvoj.

Ali ona ostaje i dalje važan dio regulative. Kako se takav sustav provodi u praksi, često nije jednostavno objasniti. Ivančić zato prenosi slikovitu usporedbu jednog kolege iz Ministarstva poljoprivrede:

"Kada govorimo o ZPP, možemo reći da je naše Ministarstvo poljoprivrede zapravo u Bruxellesu, a da su ministarstva poljoprivrede država članica tek njegovi uredi.”

Naravno, to nije doslovan opis odnosa između europskih i nacionalnih institucija. No, usporedba pomaže razumjeti osnovnu ideju: ciljevi, zajednička pravila, kontrole i financijski okvir dogovaraju se na europskoj razini, dok države članice dogovorenu politiku provode kroz svoje sustave.

Zašto potpore moraju poštovati pravila međunarodne trgovine?

Način financiranja poljoprivrede ne određuje samo Europska unija. Važna su i pravila međunarodne trgovine, među kojima posebno mjesto ima Svjetska trgovinska organizacija (WTO), osnovana 1995. godine.

Jedan od ciljeva međunarodnih trgovinskih pravila jest spriječiti da državne potpore toliko snize troškove proizvodnje da proizvođači zbog njih steknu nepravednu prednost pred konkurencijom.

U okviru WTO-a poljoprivredne potpore razvrstavaju se u tri skupine, poznate kao zelena, plava i žuta kutija.

Zelena obuhvaća potpore koje imaju minimalan učinak na narušavanje trgovine. Plava se odnosi na određene programe povezane s ograničavanjem proizvodnje, dok žuta obuhvaća potpore koje mogu narušavati tržišno natjecanje te podliježu pravilima i ograničenjima.

Zato ni europske potpore nije moguće oblikovati bez uzimanja u obzir šireg tržišnog konteksta. Cilj nije samo financijski pomoći poljoprivredniku nego osmisliti sustav koji neće ponovno stvarati prekomjerne viškove i destabilizirati cijene.

Kako bi se ograničila prekomjerna proizvodnja, 1984. godine uveden je sustav kvota za određene proizvode. Državama su dodijeljene kvote, među ostalim, za mlijeko i šećernu repu, čime se nastojalo kontrolirati količine na tržištu.

Godine 1986. donesen je Jedinstveni europski akt, važan korak u uspostavi zajedničkog tržišta. Uklanjanje trgovinskih prepreka među državama članicama olakšalo je promet poljoprivrednih proizvoda unutar europskog prostora.

Nije isto obrađivati ravnicu i planinu

Velika promjena uslijedila je 1992. godine, kada je MacSharryjevom reformom počelo snažnije odvajanje potpora od same proizvodnje (eng. decoupling) Umjesto da se poljoprivrednike potiče da proizvode određenu količinu robe, potpora se sve više povezivala s održavanjem zemljišta u dobrom poljoprivrednom stanju.

Drugim riječima, nije više bilo presudno samo što će poljoprivrednik proizvesti, nego i kako upravlja zemljištem koje koristi.

Time se mijenjala i logika sustava: cilj više nije bio proizvoditi što više pod svaku cijenu, nego osigurati stabilniju poljoprivredu i odgovornije upravljanje resursima.

Fischlerovom reformom iz 2003. godine dodatno je razvijen sustav potpora, uključujući potporu područjima s prirodnim ograničenjima i težim uvjetima gospodarenja.

"Nije isto baviti se stočarstvom na panonskoj ravnici, s kvalitetnim tlom i dobrim mogućnostima navodnjavanja, ili na austrijskim planinama, na padinama nagiba od 45 stupnjeva”, ističe Ivančić.

U hrvatsku poljoprivredu uložene su milijarde, ali što smo njima zapravo promijenili?

Na takvim terenima proizvodnja je zahtjevnija, troškovi mogu biti veći, a mogućnosti za korištenje mehanizacije i povećanje produktivnosti ograničene. Zbog toga je EU uveo dodatne kompenzacijske potpore kojima se nastojalo ublažiti razlike između poljoprivrednika u povoljnijim i nepovoljnijim uvjetima.

"Tako smo 2003. izmislili nove kompenzacije kako bismo nadoknadili razlike, a poljoprivrednici su bili oduševljeni. Normalno – to je praktički bio besplatan novac!”, našalio se Ivančić.

Zeleno, zelenije, još zelenije

Zaštita okoliša s vremenom je postala sve važniji dio ZPP-a. Kada je Hrvatska ušla u EU, 2013. uvedeno je ozelenjivanje (eng. greening), kojim su određene okolišne prakse povezane s izravnim plaćanjima.

Poljoprivrednici su tako morali ispunjavati dodatne zahtjeve povezane s načinom upravljanja zemljištem i okolišem. Ta tema među proizvođačima često izaziva otpor, osobito kada se nova pravila doživljavaju kao dodatna administracija ili trošak.

"Kada poljoprivrednicima spomenete zaštitu okoliša, to je kao da im režete nogu ili čupate nokat”, slikovito kaže Ivančić i dodaje da je riječ o praksama koje su se već primjenjivale. "Ne izmišljamo sve ispočetka, nego se vraćamo načinu na koji se nekada radilo.”

Kao primjer navodi plodored, odnosno izmjenu kultura na istoj površini. Nekadašnji poljoprivrednici često su takva pravila slijedili iz iskustva, bez potrebe da poznaju njihovu znanstvenu podlogu.

"Moja baka nije znala objasniti zašto je kukuruz sijala svake treće godine na istoj parceli. Jednostavno je znala da tako treba. Nitko joj nije objašnjavao razloge. Imala je samo osam razreda osnovne škole, ali se toga pravila držala.”

S vremenom su se, međutim, tradicionalne prakse u dijelu proizvodnje izgubile. Intenziviranje poljoprivrede dovelo je do toga da se na istoj površini ista kultura počela uzgajati iz godine u godinu.

Što se onda dogodilo čitajte u sljedećem tekstu.

Dodajte agroklub.com u omiljeni Google izvor